3-217/2 | 3-217/2 |
2 APRIL 2004
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, verenigde kamers, op 21 januari 2004 door de Voorzitter van de Senaat verzocht hem van advies te dienen over een voorstel van wet « houdende regeling van de vrijwillige burgerdienst » (Parl. St., Senaat, zitting 2003, nr. 3-217/1), heeft op 17 februari 2004 het volgende advies gegeven :
De strekking van het voorstel
1. Artikel 6 van het voorliggende wetsvoorstel luidt als volgt :
« De vrijwillige burgerdienst mag belangeloos worden verricht ten behoeve van de gemeenschap door iedere persoon tussen 18 en 30 jaar die in België zijn woonplaats heeft. »
Die vrijwillige burgerdienst, waarvan de duur drie tot 12 maanden kan bedragen (1) en waarvan de activiteiten « niet (mogen) overeenstemmen met vaste betrekkingen die vallen onder het ambtenarenstatuut, noch met betrekkingen die nodig zijn voor de normale werking van de begunstigde instelling en die kunnen worden bekleed door werknemers met een arbeidsovereenkomst » (2), wordt op een van de volgende gebieden verricht :
« a) gezondheid, sociale actie en solidariteit;
b) cultuur, sport en opvoeding;
c) milieu en levenskwaliteit;
d) veiligheid en civiele bescherming;
e) in een openbare dienst alsmede buiten de grenzen (ontwikkelingssamenwerking), volgens de door de Koning bepaalde voorwaarden (3). »
Vrijwillige burgerdienst mag alleen worden verricht in instellingen die erkend zijn door een commissie voor burgerzin, die bij het ministerie van Binnenlandse Zaken wordt opgericht (4). Aan die erkenning worden verscheidene voorwaarden verbonden, inzonderheid die van « door de bevoegde overheid erkend (te) zijn als operator op een van de in artikel 8 bedoelde gebieden » (5).
De voormelde commissie, die « paritair (is) samengesteld uit vertegenwoordigers van de federale overheid enerzijds, en uit vertegenwoordigers van het verenigingsleven en de particuliere sector anderzijds » (6) en door de federale Staat wordt gefinancierd (7), wordt ermee belast de vrijwillige burgerdienst te regelen en krijgt bijgevolg een aantal taken in die zin opgedragen (8).
De artikelen 14 tot 18 bepalen de nadere regels voor het sluiten, uitvoeren en opzeggen van de overeenkomst die de vrijwilliger, de begunstigde instelling en de commissie moeten sluiten. De artikelen 19 tot 23 regelen het sociaal en geldelijk statuut van de vrijwilliger.
De artikelen 12 en 13 bevatten procedurele bepalingen. Bij artikel 24 wordt de beslechting van de geschillen die door de uitvoering van de ontworpen wet kunnen ontstaan, opgedragen aan de rechtbank van eerste aanleg van de woonplaats van de vrijwilliger.
De bevoegdheid van de federale overheid
2. Bij het voorliggende voorstel wordt een vrijwillige burgerdienst geregeld die door personen tussen 18 en 30 jaar kan worden verricht in verscheidene instellingen die tot verschillende sectoren behoren.
Sommige van die sectoren, zoals gezondheid, sociale actie, cultuur, sport en opvoeding, behoren in bepaalde opzichten tot de bevoegdheid van de gemeenschappen (9), terwijl andere sectoren, zoals leefmilieu en levenskwaliteit, in verband kunnen worden gebracht met bevoegdheden van de gewesten (10), en nog andere sectoren, zoals veiligheid en civiele bescherming, tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid zijn blijven behoren. De federale overheid oefent bovendien bepaalde aspecten van de zopas vermelde bevoegdheden uit, zoals bijvoorbeeld de niet aan de gemeenschappen overgedragen aspecten van het gezondheidsbeleid (11), verscheidene domeinen die tot het gebied van de sociale actie behoren, inzonderheid het bepalen van de taken van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (12), het leefmilieu en de levenskwaliteit (13). De federale overheid oefent daarnaast culturele bevoegdheden uit, inzonderheid in sportaangelegenheden, in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, behalve ten aanzien van de instellingen die wegens hun activiteiten moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap (14). Ten slotte zijn er ook nog de bevoegdheden van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voor de persoonsgebonden aangelegenheden die door de Gemeenschappen op dat grondgebied niet worden uitgeoefend (15) en de bevoegdheden die het Waals Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie uitoefenen in bepaalde gemeenschapsaangelegenheden die krachtens artikel 138 van de Grondwet aan hen zijn overgedragen door de Franse Gemeenschap (16).
3. Daaruit volgt evenwel niet dat de bevoegdheid voor het regelen van een vrijwillige burgerdienst, zoals die bevoegdheid door het voorliggende voorstel in praktijk wordt gebracht, noodzakelijkerwijze over elk van die overheden moet worden versnipperd.
Het voorstel reikt immers verder dan het vaststellen van voorwaarden waarop een bevolkingscategorie in een bepaalde categorie instellingen op vrijwillige basis activiteiten kan uitoefenen. Het wezenlijke doel van het voorstel bestaat erin aan een administratieve commissie de zorg toe te vertrouwen om de organisatie van die burgerdienst te centraliseren en op zich te nemen, en wel, zoals vermeld in artikel 3, door het erkennen van de betrokken instellingen, het verspreiden van informatie en aanbiedingen in verband met burgerdienst, het aanvaarden van de inschrijvingen van vrijwilligers op basis van lijsten waarop de leden van de doelgroep in kwestie zich kunnen opgeven, het in ontvangst nemen van de aanbiedingen in verband met vrijwillige burgerdienst, uitgaande van instellingen, het controleren van de omstandigheden waarin de burgerdienst wordt uitgevoerd en het vergoeden van de vrijwilligers.
Door zijn alomvattendheid en door de mate van organisatie en het sociale project dat het impliceert ten aanzien van de doelgroep in kwestie, omvat zulk een doel meer dan het loutere naast elkaar bestaan van verscheidene bijzondere regelingen om dezelfde doelgroep binnen instellingen die onder verschillende bevoegde overheden ressorteren op vrijwillige basis te laten werken voor die instellingen. Het doel van dit voorstel dient bijgevolg geacht te worden een aangelegenheid op zich te vormen.
In principe is het dan ook denkbaar dat een wetgever een geïntegreerde regeling invoert van het type waarop het voorliggende voorstel betrekking heeft (17).
4. Er dient nog te worden onderzocht of het wel de federale wetgever is die terzake bevoegd is.
Zoals uit de toelichting blijkt, beoogt het voorstel de nadruk te leggen op de doelstelling die erin bestaat « ertoe bij (te) dragen dat de jongeren meer bij de « publieke zaak » en bij het burgerleven worden betrokken », « de jongeren de kans te bieden zich gedurende een bepaalde tijd prioritair toe te leggen op het welzijn van de gehele samenleving », ervoor te zorgen dat « jongeren verrijkende ervaring opdoen », de vereniging of organisatie die hen opvangt te helpen, « bij de vrijwilligers het gevoel aan (te) scherpen dat zij van de samenleving deel uitmaken, wat op zijn beurt zorgt voor hechtere sociale banden en ingaat tegen de uitwassen van het individualisme », « het verlenen van burgerdiensten in een andere taalgemeenschap » als waardevol aan te merken, « veel jongeren een eerste ervaring als lid van de werkende bevolking » te verschaffen, aan die jongeren de mogelijkheid te bieden om bij die bevolkingscategorie opnieuw aansluiting te vinden, « die burgerdienst doordat hij de steeds netelige overgang van opleiding naar werk vergemakkelijkt doeltreffend (te laten) bijdragen tot sociale integratie alsook tot herinschakeling van mensen die uit het arbeidscircuit waren gestoten », de jongeren te helpen « hun maatschappelijke betrokkenheid in eigen omgeving in daden om te zetten », « fundamentele waarden als solidariteit en zelfopoffering » officieel te erkennen, bij te dragen « tot een samenleving waarin de materialistische waarden worden bijgesteld door de aandacht die uitgaat naar de ontplooiing van de persoonlijkheid en de gemeenschap, alsook naar de levenskwaliteit, de participatie aan het democratisch bestel enz. » (18).
5. Een aantal van de hierboven genoemde doelstellingen sluiten mogelijk in bepaalde opzichten aan bij die welke ook nagestreefd worden door de federale overheid en door de gewesten inzake werkgelegenheid, de gewesten op het gebied van de aangelegenheden waarvoor ze krachtens artikel 6, § 1, IX, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980 bevoegd zijn.
Het is evenwel zo dat, naast het feit dat het aanwijzen van de overheid die bevoegd is om een aangelegenheid te regelen, in principe niet afhangt van een onderzoek van de doelstellingen die kunnen worden nagestreefd (19), in casu kan worden volstaan met erop te wijzen dat, wegens de verscheidenheid van de betrokken domeinen, het voorstel slechts in tweede instantie betrekking heeft op de inschakeling van een deel van de bevolking in beroepsmatige activiteiten en dat bovendien, krachtens artikel 11 van het voorstel, elke concurrentie met de sectoren die werkgelegenheid kunnen opleveren uit hoofde van het werkgelegenheidsbeleid vermeden moet worden (20), en te concluderen dat het voorstel niet valt binnen die gewestelijke bevoegdheden inzake werkgelegenheid.
6. Wat het onderwerp zelf van het voorstel betreft, behoort erop te worden gewezen dat volgens de bewoordingen van artikel 6 ervan, de betrokken doelgroep bestaat uit « iedere persoon tussen 18 en 30 jaar die in België zijn woonplaats heeft ». Zoals we eerder al hebben gezien, wordt in de toelichting bij het voorstel eveneens uiteengezet in welk opzicht dat voorstel uitsluitend betrekking heeft op jongeren.
Er behoort bijgevolg te worden onderzocht of het voorstel er niet toe strekt een instrument uit te werken inzake jeugdbeleid, een culturele aangelegenheid die naar de gemeenschappen is overgeheveld door de artikelen 127, § 1, eerste lid, en 130, eerste lid, 1º, van de Grondwet en door de artikelen 4, 7º, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980 en 4, § 1, van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap.
Artikel 4, 7º, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980 neemt artikel 2, eerste lid, 7º, over van de wet van 21 juli 1971 betreffende de bevoegdheid en de werking van de cultuurraden voor de Nederlandse cultuurgemeenschap en voor de Franse cultuurgemeenschap. Uit de parlementaire voorbereiding van die laatste wet blijkt dat het jeugdbeleid betrekking heeft op « de opvoeding van de al dan niet-georganiseerde jeugd »; als louter voorbeeld worden in deze parlementaire voorbereiding tot dat beleid gerekend de vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning van toelagen voor de socio-culturele opvoeding van jongeren, alsook vergoedingen voor sociale promotie van jongeren (21).
Het rekenen van de ontworpen bepalingen tot de bevoegdheden van de gemeenschappen voor culturele aangelegenheden, vindt ongetwijfeld steun in het onderlinge verband dat gelegd kan worden tussen de inhoud van de voornoemde overwegingen in de toelichting bij het onderzochte wetsvoorstel en de uitleg van het woord « cultuur » die gegeven is tijdens de parlementaire voorbereiding van de wet van 21 juli 1971 :
« La culture, c'est la possibilité pour les hommes de s'intéresser à autre chose qu'à leur travail et, par conséquent, d'avoir une vie intéressante même lorsqu'ils sont libres. Voilà ce que doit promouvoir l'autonomie culturelle (22). »
Gelet op het onderwerp van het voorstel, moet worden geconcludeerd dat door te voorzien in een dienst die specifiek gericht is op de jeugd met de bedoeling haar de mogelijkheid te bieden vrijwillige burgerdienst te verrichten met het oog op sociaal-culturele opvoeding van de jeugd en het voldoen aan behoeften van algemeen nut, het voorstel verband houdt met aangelegenheden waarvoor de gemeenschappen bevoegd zijn, in het kader van het jeugdbeleid.
7. Dat betekent evenwel niet dat de federale overheid geen enkele bevoegdheid heeft om een bijdrage te leveren bij het uitwerken van de beoogde vrijwillige burgerdienst.
Enerzijds behoort eraan te worden herinnerd dat artikel 127, § 2, van de Grondwet de bevoegdheid van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap beperkt wat culturele aangelegenheden betreft, wanneer het erom gaat regels uit te vaardigen die bestemd zijn voor het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad. De bepalingen die verband houden met de voormelde aangelegenheden en die aangenomen worden door de Vlaamse en de Franse Gemeenschap, hebben in dat gebied enkel kracht van wet ten aanzien van de instellingen die zowel beantwoorden aan de voorwaarde dat ze gevestigd zijn in dat gebied als dat ze, wegens hun activiteiten, beschouwd moeten worden als uitsluitend deel uitmakend van de ene of de andere gemeenschap. Voor het overige, namelijk wanneer het erom gaat om met betrekking tot culturele aangelegenheden regels uit te vaardigen die rechtstreeks van toepassing zijn op particulieren die in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad verblijven (23) of die bestemd zijn om toegepast te worden op instellingen die in dat gebied gevestigd zijn en die wegens hun activiteiten, niet beschouwd kunnen worden als uitsluitend deel uitmakend van de ene of de andere gemeenschap (24), is de federale overheid bevoegd.
Anderzijds behoren heel wat regels die vervat zijn in het wetsvoorstel en die bedoeld zijn om de status van de vrijwilligers te bepalen, tot de bevoegdheden van de federale overheid. Dat geldt heel in het bijzonder voor de bepalingen die ertoe strekken de status van de vrijwilligers te regelen op het vlak van de sociale zekerheid (25), alsook voor de bepaling die hen het recht verleent op gratis openbaar vervoer, ten minste wanneer dat verzorgd wordt door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (26). Artikel 23 van het voorstel maakt daarentegen inbreuk op de gewestelijke bevoegdheden in zoverre het de maatschappijen voor openbaar stads- en streekvervoer verplicht hun diensten gratis aan te bieden (27).
8. Kortom, het invoeren van de beoogde vrijwillige burgerdienst behoort in hoofdzaak tot de bevoegdheden van de gemeenschappen, onder voorbehoud van hetgeen zo-even gezegd is met betrekking tot een aantal aspecten ervan.
Gelet op het feit dat de verschillende elementen van de ontworpen regeling blijkbaar moeilijk los van elkaar te zien zijn, zou het geraden zijn dat de uitwerking ervan aanleiding geeft tot het sluiten van een samenwerkingsakkoord tussen de verschillende overheden die terzake bevoegd zijn.
9. Deze conclusie ontslaat de Raad van State van het nader onderzoeken van de tekst van het voorstel.
De verenigde kamers waren samengesteld uit :
Mevrouw M.-L. WILLOT-THOMAS, kamervoorzitter;
De heren D. ALBRECHT, P. LEMMENS, P. LIÉNARDY, P. VANDERNOOT en B. SEUTIN, staatsraden;
De heren H. COUSY en B. GLANSDORFF, assessoren van de afdeling wetgeving;
De dames C. GIGOT en A.-M. GOOSSENS, griffiers.
De verslagen werden uitgebracht door de heren B. JADOT, eerste auditeur-afdelingshoofd, en W. PAS, auditeur.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer P. LIÉNARDY.
| De griffier, | De voorzitter, |
| C. GIGOT. | M.-L. WILLOT-THOMAS. |
(1) Artikel 7 van het voorstel.
(2) Artikel 11 van het voorstel.
(3) Artikel 8 van het voorstel.
(4) Artikelen 2 en 9 van het voorstel.
(5) Artikel 10 van het voorstel.
(6) Artikel 3 van het voorstel.
(7) Artikel 5 van het voorstel.
(8) Artikel 4 van het voorstel.
(9) Artikelen 127, § 1, eerste lid, 1º en 2º, en 128, § 1, van de Grondwet; artikel 4, inzonderheid onderdeel 9º, en artikel 5, § 1, I, II, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.
(10) Artikel 6, § 1, I tot III, van de voormelde bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(11) Naast de bevoegdheid voor de aangelegenheden die uitdrukkelijk vermeld worden in artikel 5, § 1, I, 1º, a) tot f), van de voormelde bijzondere wet van 8 augustus 1980, beschikt de federale overheid over de residuaire bevoegdheid inzake volksgezondheid [raadpleeg bijvoorbeeld Arbitragehof, nr. 149/2001, 20 november 2001, overw. B.3.2.; Raad van State, afdeling wetgeving, advies 34.339/AV, uitgebracht in algemene vergadering op 29 april 2003 over een voorontwerp van decreet van de Vlaamse Gemeenschap « betreffende het preventieve gezondheidsbeleid », opmerking nr. 9 (gedr. st., Vl. Parl., 2002-2003, nr. 1709/1)].
(12) Artikel 5, § 1, II, 2º, a) tot d), van de voormelde bijzondere wet van 8 augustus 1980, inzonderheid de verwijzing naar hoofdstuk IV van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, dat betrekking heeft op de « taken van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn ».
(13) Inzonderheid artikel 6, § 1, II, tweede lid, III, 2º, vanaf de woorden « met uitzondering van », en V, eerste lid, 1º tot 4º, van de voormelde bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(14) Artikel 127, § 2, van de Grondwet.
(15) Artikelen 128, § 2, en 135 van de Grondwet; artikelen 60, vierde lid, 63, 69 en 70 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.
(16) Decreet nr. II d.d. 19 juli 1993 van de Franse Gemeenschap tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie, decreet nr. II d.d. 22 juli 1993 van het Waals Gewest betreffende de overheveling van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap naar het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie en decreet nr. III d.d. 22 juli 1993 van de Franse Gemeenschapscommissie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie, en inzonderheid artikel 3 van die decreten.
(17) Wanneer de bevoegde wetgever zulks doet, mag hij de uitoefening van de bevoegdheid van andere wetgevers ten aanzien van de instellingen die de bijzondere erkenning genieten die nodig is om op vrijwilligers een beroep te kunnen doen, niet onmogelijk maken of op overdreven wijze bemoeilijken. De indieners van het voorstel hebben voor bepaalde aspecten van dit probleem oog gehad, aangezien in artikel 10, a), van het voorstel wordt bepaald dat de begunstigde instellingen voor het verkrijgen van die bijzondere erkenning « door de bevoegde overheid erkend (moeten) zijn als operator op een van de in artikel 8 bedoelde gebieden ».
(18) Loc. cit., blz. 1 en 2.
(19) Arbitragehof, nr. 1/89, 31 januari 1989, overweging 8.B.4.
(20) Er wordt immers aan herinnerd dat artikel 11 van het voorstel als volgt luidt : « De aan de vrijwilligers aangeboden activiteiten mogen niet overeenstemmen met vaste betrekkingen die vallen onder het ambtenarenstatuut, noch met betrekkingen die nodig zijn voor de normale werking van de begunstigde instelling en die kunnen worden bekleed door werknemers met een arbeidsovereenkomst. »
(21) Wetsvoorstel, Senaat, Gedr. St., 1970-1971, nr. 400, blz. 5; verslag namens de Commissie voor de herziening van de Grondwet, Senaat, Gedr. St., 1970-1971, nr. 497, blz. 4.
(22) Verklaring van de heer M. Wigny, in Kamer, Parl. Hand., 16 juli 1971, blz. 8, geciteerd door P. de Stexhe, La révision de la Constitution belge 1968-1971, Brussel, 1972, blz. 75 en 76.
(23) Hetgeen het geval is met het onderzochte voorstel, in zoverre het regels bevat die rechtstreeks van toepassing zijn op jongeren die gedomicilieerd zijn op het grondgebied van het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad en die de beoogde vrijwillige burgerdienst zouden willen verrichten.
(24) Hetgeen het geval is met bepaalde begunstigde instellingen, waarvan sprake is in het onderzochte voorstel.
(25) Zie de artikelen 19, eerste lid, 20 en 22. De bevoegdheid van de federale overheid inzake sociale zekerheid is uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 12º, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980; zie onder andere advies 32.779/1 van de Raad van State, dat gegeven is op 21 maart 2002 over een wetsvoorstel betreffende de rechten van de vrijwilliger (Kamer, Gedr. St., 2001-2002, nr. 1526/2).
(26) Zie artikel 23. Het vervoer per spoor is niet overgeheveld naar de deelentiteiten en valt dus nog steeds onder de residuaire bevoegdheid van de federale overheid, wat trouwens bevestigd wordt door artikel 6, § 1, X, 2ºbis, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(27) Artikel 6, § 1, X, 8º, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980.