2-1227/2 | 2-1227/2 |
21 FEBRUARI 2003
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, eerste kamer, op 17 januari 2003 door de Voorzitter van de Senaat verzocht hem van advies te dienen over :
1º een voorstel van wet « tot wijziging van de wet van 30 juli 1963 houdende taalregeling in het onderwijs » (34.729/1),
2º een voorstel van [bijzondere] wet « tot wijziging van de wet van 30 juli 1963 houdende taalregeling in het onderwijs voor gemeenten met een bijzonder statuut » (34.730/1),
heeft op 6 februari 2003 het volgende advies gegeven :
STREKKING VAN DE VOORSTELLEN
1. Het eerste om advies voorgelegde voorstel van wet strekt tot aanvulling van artikel 13 van de wet van 30 juli 1963 houdende taalregeling in het onderwijs (hierna : onderwijstaalwet), met een derde lid. Luidens dat nieuwe lid zullen de leerkrachten die, in een onderwijsinstelling in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, lesgeven in een andere taal dan de taal van de instelling, het bewijs dienen te leveren van de « functionele kennis » van de taal van de instelling.
Het nieuwe derde lid wijkt aldus af van het eerste lid, dat in beginsel van het personeel een grondige kennis van de onderwijstaal van de instelling vereist, en van het tweede lid luidens hetwelk een voldoende kennis van de onderwijstaal volstaat voor leraars in andere levende talen dan de onderwijstaal. De voorgestelde versoepeling is bedoeld om het onderwijs door « native speakers » te stimuleren (1).
In de tekst zelf van het voorstel wordt niet verduidelijkt hoe de functionele kennis van de taal dient te worden bewezen of kan worden getoetst. Wat onder de notie « functionele kennis van de taal » dient te worden verstaan, wordt niet in de tekst van de voorstellen doch wel in de toelichting verduidelijkt :
« Onder functionele kennis moet worden verstaan de kennis die de lesgever de mogelijkheid biedt zijn collega's, leerlingen en ouders te begrijpen, en zich verstaanbaar te maken in alledaagse gesprekken. Het houdt dus geenszins in dat de lesgever moet kunnen lesgeven in de taal van de instelling of zonder fouten moet kunnen spreken. Het betekent evenmin dat de lesgever meer moet begrijpen dan wat strikt genomen noodzakelijk is voor dringende situaties met kinderen en voor gedachtewisselingen op school met collega's en ouders » (2).
De voorgestelde wijziging heeft betrekking op de taalkennis van het personeel (3), doch raakt niet aan de bepalingen inzake de taal waarin dient te worden onderwezen, opgenomen in hoofdstuk II van de onderwijstaalwet. Gelet op dit gegeven, valt te betwijfelen of de voorgestelde wijzigingen zullen toelaten de beoogde doelstelling te realiseren : in principe zullen de leerkrachten die lesgeven in een andere taal dan de taal van de instelling (lees : « die een andere taal dan de onderwijstaal van de instelling onderrichten ») nog slechts het bewijs van de functionele kennis van de onderwijstaal van de instelling dienen te leveren. Maar aangezien de onderwijsinstelling gebonden blijft door de bepalingen van hoofdstuk II van de onderwijstaalwet in het arrondissement Brussel-Hoofdstad betekent dit dat de onderwijstaal ofwel het Nederlands, ofwel het Frans is, zonder mogelijkheid om, het onderricht in de tweede taal en andere vreemde talen uitgezonderd, onderwijs in een andere taal aan te bieden , lijkt een functionele taalkennis niet voldoende om de wettelijke bepalingen na te leven, dat wil zeggen om te onderwijzen in de betrokken taal (4).
2. Ook het tweede om advies voorgelegde voorstel van (bijzondere) wet beoogt artikel 13 van de onderwijstaalwet aan te vullen met een nieuw lid. De voorgestelde wijziging heeft hetzelfde voorwerp, maar richt zich op de onderwijsinstellingen in de gemeenten bedoeld in artikel 129, § 2, eerste streepje, van de Grondwet, namelijk de gemeenten of groepen van gemeenten palend aan een ander taalgebied en waar de wet het gebruik van een andere taal dan die van het gebied waarin zij gelegen zijn, voorschrijft of toelaat (5)
BEVOEGDHEID
1. Bij brief van 16 januari 2003 verzocht de Voorzitter van de Senaat om advies over beide wetsvoorstellen op grond van artikel 84, eerste lid, 1º, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, en om mededeling van de adviezen vóór 17 februari 2003.
Aangezien de bevoegdheidsrechtelijke kwalificatie van de voorstellen een grondige studie zou vergen en overigens, op grond van artikel 85bis van de gecoördineerde wetten, zaak van de verenigde kamers is, heeft de Raad van State, afdeling wetgeving, eerste kamer, zich, gelet op de korte tijd die hem voor zijn advies is gelaten, wat de bevoegdheid betreft moeten beperken tot een situering van het bevoegdheidsrechtelijk probleem.
2. De bevoegdheidsverdeling inzake het onderwijs en het gebruik der talen voor het onderwijs kan als volgt worden geschetst.
2.1. Krachtens de artikelen 127, § 1, eerste lid, 2º, en 130, § 1, eerste lid, 3º, van de Grondwet zijn de gemeenschappen in principe bevoegd voor het regelen van het onderwijs.
De desbetreffende decreten gelden in het betrokken taalgebied, doch de decreten van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap hebben ook kracht van wet ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad die wegens hun activiteiten moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap (artikelen 127, § 2, en 130, § 2, van de Grondwet).
2.2. Krachtens de artikelen 129, § 1, 2º, en 130, § 1, eerste lid, 5º, van de Grondwet zijn de gemeenschappen bevoegd voor het regelen, bij decreet, van het gebruik van de talen voor het onderwijs in de door de overheid opgerichte, gesubsidieerde of erkende instellingen.
De desbetreffende decreten van de Duitstalige Gemeenschap hebben kracht van wet in het Duitse taalgebied. De decreten van de Vlaamse en Franse Gemeenschap inzake het gebruik der talen gelden respectievelijk in het Nederlandse en het Franse taalgebied, met uitzondering van, onder meer, de faciliteitengemeenten. Voor deze gemeenten kan de regeling inzake het gebruik der talen, ook die betreffende het onderwijs, enkel gewijzigd worden bij een wet aangenomen met de bijzondere meerderheid bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Grondwet (artikel 129, § 2, van de Grondwet).
Voor het regelen van het gebruik der talen in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad is de federale wetgever bevoegd gebleven. Daarvoor is geen bijzondere meerderheid vereist.
3. De stellers van de voorstellen beperken het toepassingsgebied ervan uitdrukkelijk tot, respectievelijk, « het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad » en « de gemeenten bedoeld in artikel 129, § 2, eerste streepje van de Grondwet ». Er mag dus worden aangenomen dat de stellers uitgaan van de, territoriaal beperkte, bevoegdheid van de federale wetgever voor het regelen van het gebruik van de talen voor het onderwijs.
4. De bevoegdheid voor het regelen van het gebruik der talen voor het onderwijs moet worden onderscheiden van de onderwijsbevoegdheid.
4.1. Artikel 129 van de Grondwet heeft betrekking op de regeling van het gebruik der talen en niet op het onderricht van een taal als leerstof.
Het opleggen van de taal waarin het onderwijs wordt gegeven behoort tot de onderwijstaalbevoegdheid, het voorschrijven van het onderwijs van een bepaalde taal niet (6). Het vastleggen van de onderwijsprogramma's, inbegrepen het bepalen van verplichte en facultatieve taalvakken, behoort tot de onderwijsbevoegdheid. Ook het regelen van het tweede-taalonderricht behoort tot de onderwijsbevoegdheid (7).
De voorstellen van wet regelen aldus bekeken geen onderwijs-aangelegenheid. Zij regelen niet het onderwijs van bepaalde talen, doch enkel het vereiste bewijs van taalkennis voor bepaalde leerkrachten.
4.2. De vraag rijst of het regelen van de taalkennis van de leerkrachten, wel behoort tot de bevoegdheid inzake het regelen van het gebruik der talen voor het onderwijs. Dit komt neer op de vraag of er een onderscheid moet worden gemaakt tussen het regelen van de taalkennis, enerzijds, en van het gebruik van de talen, anderzijds.
4.2.1. In de rechtspraak van het Arbitragehof zijn belangrijke aanwijzingen te vinden dat beide aangelegenheden dienen te worden onderscheiden.
In het arrest nr. 17/86 van 26 maart 1986, overweegt het Arbitragehof het volgende :
« 3.B.5. Voor zover artikel 2, § 2, van het aangevochten decreet verbiedt verkozen mandatarissen in die hoedanigheid de kennis op te leggen van een andere taal dan het Frans, regelt het de verkiesbaarheidsvoorwaarden voor overheidsmandatarissen, en geen bestuurszaken. »
In het arrest nr. 18/90 van 23 mei 1990 wordt de visie van het arrest nr. 17/86 bevestigd :
« B.16.3.1. Vooraf dient nagegaan te worden of de bestreden bepalingen die aangelegenheid regelen.
De artikelen 16 en 19 van de bestreden wet leggen respectievelijk aan de leden van de raad voor maatschappelijk welzijn en aan de gemeentemandatarissen, als voorwaarde voor de uitoefening van hun ambt, de kennis op van de taal van het taalgebied waarin hun gemeente gelegen is.
De aangevochten bepalingen stellen, in de zin van artikel 4 van de Grondwet, voorwaarden vast waaraan moet worden voldaan voor de uitoefening van politieke rechten, ten deze de uitoefening van politieke mandaten op lokaal vlak.
De vaststelling van voorwaarden noodzakelijk voor de uitoefening van overheidsmandaten betreffende de gemeentelijke instelling en de organieke inrichting van de OCMW's ressorteert onder de uitsluitende bevoegdheid van de nationale wetgever, die met gewone meerderheid beslist.
B.16.3.2. De artikelen 4, 5, 6, 7 en 12 van de aangevochten wet regelen het taalgebruik in bestuurszaken niet. »
Het arrest nr. 62/2000 van 30 mei 2000 lijkt hetzelfde onderscheid te hanteren, zij het op een ander domein :
« B.6.3. Uit de hiervoor vermelde parlementaire voorbereiding van de wet van 9 augustus 1963 [die de wet van 15 juni 1935 op het gebruik der talen in gerechtszaken wijzigt] blijkt dat de wetgever een verband heeft gelegd tussen het bestaan van faciliteiten in bestuurszaken in de taalgrensgemeenten en de vereiste kennis van de tweede landstaal van de vrederechters en/of plaatsvervangende vrederechters en van de hoofdgriffiers van de gerechtelijke kantons waar die gemeenten deel van uitmaakten. Die maatregel, die is geconcretiseerd in de artikelen 46 en 53, § 5, van de gerechtstaalwet, regelt in werkelijkheid niet het gebruik van de talen in gerechtszaken, maar maakt het mogelijk dat de bij koninklijk besluit van 18 juli 1966 gecoördineerde wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken worden nageleefd bij het stellen van handelingen van administratieve aard, die tot de bevoegdheden van de kantonnale rechtscolleges behoren.
B.6.4. Uit wat voorafgaat volgt dat de aangevochten bepalingen, die de eerder geciteerde wet van 15 juni 1935 wijzigen, geen andere draagwijdte hebben dan het mogelijk te maken dat de voorschriften van artikel 1, 4º, van de bestuurstaalwet in de taalgrensgemeenten in acht worden genomen in de gevallen waarin de vredegerechten administratieve handelingen stellen, wat de inwoners van dergelijke taalgrensgemeenten betreft. »
Krachtens de aangevochten bepaling moet, in bepaalde kantons, de vrederechter bewijzen de andere taal dan de taal van het taalgebied te kennen. Het Hof oordeelt dat deze bepaling niet het gebruik van de talen in gerechtszaken regelt, maar gericht is op de gevallen waarin de vredegerechten optreden als administratieve overheden, en vallen onder de toepassing van de bestuurstaalwet.
Het Hof kwalificeert de bepaling niet als een regeling van het gebruik der talen in bestuurszaken. Want was dit wel het geval, dan zou de regeling, wat de faciliteitengemeenten betreft, bij bijzondere meerderheid moeten worden aangenomen. Het Hof oordeelt dat de regeling geen andere draagwijdte heeft dan het mogelijk te maken de voorschriften van de bestuurstaalwet in acht te nemen in de taalgrensgemeenten.
4.2.2. Uit deze arresten van het Arbitragehof zou kunnen worden afgeleid dat er een onderscheid gemaakt moet worden tussen twee bevoegdheidsrechtelijke categorieën, namelijk enerzijds de taalkennis en anderzijds het gebruik der talen. In die veronderstelling dient het regelen van de taalkennis weliswaar te gebeuren met het oog op het naleven van de voorschriften inzake het gebruik der talen, maar die laatste aangelegenheid is ervan te onderscheiden : het gebruik der talen is een materie op zich, terwijl het regelen van de taalkennis vervat zit in een andere bevoegdheid. Het regelen van de taalkennis behoort dan, al naar het geval, tot het regelen van de organisatie van de rechtbanken, tot het regelen van de uitoefening van politieke rechten en het regelen van de verkiesbaarheidsvoorwaarden voor overheidsmandatarissen, enz.
Bij het beoordelen van de bevoegdheid inzake het bepalen van taalkennisvereisten zou dan, geval per geval, onderzocht moeten worden met welke aangelegenheid de taalkennisvereisten verband houden. De overheid bevoegd om die aangelegenheid te reglementeren, zou dan ook bevoegd zijn om ter zake taalkennisvereisten op te leggen.
4.2.3. Voorgaande zienswijze kan echter niet voetstoots worden aangenomen. Niet alleen is er de vaststelling dat een onderscheid tussen taalkennis en taalgebruik vrij artificieel is en in de praktijk soms moeilijk houdbaar blijkt, er zijn ook belangrijke tegenindicaties die er kunnen toe leiden inzake onderwijs de zo-even gemaakte analyse af te wijzen.
De arresten nr. 17/86 en nr. 18/90 hebben betrekking op een aangelegenheid de verkiesbaarheidsvoorwaarden waarvan de Grondwet zelf gewag maakt, met name in artikel 8, en ten aanzien waarvan het onderscheid tussen kennis van een taal en het gebruik van een taal relevant kan zijn.
Het is niet omdat het maken van een onderscheid tussen taalkennis en taalgebruik ten aanzien van die aangelegenheid relevant is, dat het onderscheid zonder meer moet worden doorgetrokken naar het onderwijs.
Blijft evenwel het arrest nr. 62/2000.
In dat arrest verwijst het Arbitragehof naar artikel 30 van de Grondwet. Het Hof lijkt dus toch aan te nemen dat de betrokken regeling van de taalkennis van de vrederechter een regeling is van het gebruik der talen voor handelingen van het openbaar gezag en voor gerechtszaken. Tegelijk zegt het Hof echter dat de regeling geen regeling is van het taalgebruik in gerechtszaken, noch in bestuurszaken. Al is het niet geheel duidelijk op welke motieven die laatste stelling is gesteund, moet toch worden vastgesteld dat in dat arrest het onderscheid tussen taalkennis en taalgebruik niet als zodanig wordt gemaakt of althans wordt afgezwakt.
5. Voorzover onderscheid dient te worden gemaakt en al naar gelang de met de voorstellen geregelde aangelegenheid kan worden gekwalificeerd als een regeling van taalkennis of als een regeling van onderwijstaal, behoort zij al of niet te worden vastgesteld door de federale wetgever en dient zij al of niet met een bijzondere meerderheid te worden aangenomen.
Indien de Raad van State, afdeling wetgeving, meer tijd zou hebben gekregen voor het onderzoek van de adviesaanvragen, dan had hij het vraagstuk in verband met de bevoegdheidsrechtelijke kwalificatie van de regeling verder kunnen uitdiepen. Doch ook in dat geval zou daarmee het laatste woord niet gezegd zijn, vermits dat toekomt aan het Arbitragehof.
ONDERZOEK VAN DE TEKST VAN DE VOORSTELLEN
Artikel 2
1. In de tekst zelf van de voorstellen dient een verduidelijking te worden opgenomen van wat wordt bedoeld met « functionele kennis van de taal ». Voorts zou de regeling moeten worden aangevuld met een regeling in verband met het bewijs of de toetsing van de functionele taalkennis (8).
2. Omwille van de samenhang met de onderwijstaalwet van 30 juli 1963, wordt de ontworpen volzin in de beide voorstellen beter gesteld als volgt :
« In (...) volstaat het bewijs van de functionele kennis van de onderwijstaal van de instelling voor leerkrachten die een andere taal dan de onderwijstaal onderrichten. »
Gelet op het bepaalde in artikel 13, tweede lid, van de onderwijstaalwet kan worden overwogen de woorden « een andere taal » te vervangen door de woorden « een andere levende taal ».
De kamer was samengesteld uit :
De heer M. VAN DAMME, kamervoorzitter;
De heren J. BAERT en J. SMETS, staatsraden;
De heren A. SPRUYT en M. RIGAUX, assessoren van de afdeling wetgeving;
Mevrouw A.-M. GOOSSENS, toegevoegd griffier.
De overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J. BAERT.
Het verslag werd uitgebracht door de heer W. PAS, auditeur. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld en toegelicht door de heer L. VAN CALENBERGH, referendaris.
| De griffier, | De voorzitter, |
| A.-M. GOOSSENS. | M. VAN DAMME. |
(1) Stuk Senaat, 2001-2002, nrs. 2-1227/1 en 2-1228/1, 2.
(2) Stuk Senaat, 2001-2002, nrs. 2-1227/1 en 2-1228/1, 2 en 3. Vergelijk met artikel 43ter, § 7, derde lid, van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966 (hierna : bestuurstaalwet).
(3) Het te wijzigen artikel 13 behoort tot hoofdstuk IV (« Taalkennis van het personeel ») van de onderwijstaalwet.
(4) Ook een leerkracht die een andere taal dan de onderwijstaal van de instelling onderricht, kan er niet mee volstaan uitsluitend die andere taal te spreken. Voor het bijbrengen ervan is immers onvermijdelijk ook het gebruik van de onderwijstaal nodig. Rijst dan de vraag of een leerkracht die zich « verstaanbaar kan maken in alledaagse gesprekken » voldoende gewapend is om in de onderwijstaal uitleg te verstrekken aan de leerlingen.
(5) Dit zijn de faciliteitengemeenten, vermeld in de artikelen 7 en 8 van de bestuurstaalwet.
(6) J. Velaers, « Het gebruik van de talen » in G. Van Haegendoren en B. Seutin (editions), De bevoegdheidsverdeling in het federale België, Brugge, die Keure, 2001, 101-102, nr. 79.
(7) J. Velaers, o.c., nr. 81.
(8) Vergelijk met artikel 15 van de onderwijstaalwet.